【周末學習園地】什么是高等教育綜合改革的關鍵
發(fā)布日期：2014-08-14 供稿：光明日報 編輯：新聞中心 辛嘉洋 閱讀次數(shù)：
為了進一步促進學校建設，幫助廣大教師、干部群體關注高等教育發(fā)展，了解行業(yè)發(fā)展前沿，拓寬視野，引發(fā)思考，黨委宣傳部特開辟“學習園地”專欄，為教職工推薦具有一定深度的新聞報道和理論思考。本周推薦刊載于光明日報《什么是高等教育綜合改革的關鍵》一文。
——黨委宣傳部
編者按
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化教育領域綜合改革”的總要求。那么，在高等教育領域，究竟什么是高等教育綜合改革？高等教育綜合改革的關鍵環(huán)節(jié)是什么？高等教育綜合改革的突破口在哪里？這些問題對于推進高等教育綜合改革十分重要，也是高等教育界當下討論的熱點。作者從教育研究者的角度進行了闡釋，具有一定的啟發(fā)意義。
高等教育綜合改革是對我國現(xiàn)階段高等教育改革特征的概括，而非改革內(nèi)容的描述；是指改革方式的綜合性、系統(tǒng)性，而非改革內(nèi)容的面面俱到。
高等教育綜合改革的性質(zhì)是由高等教育形勢任務的變化所決定的。我國高等教育改革與發(fā)展已由規(guī)模擴張、數(shù)量供給為主步入以提高質(zhì)量和發(fā)展水平為主的新階段，是由“以量謀大”戰(zhàn)略到“以質(zhì)圖強”戰(zhàn)略的轉變。改革面臨的形勢和任務與上世紀80、90年代的改革大不相同，由解決“有學上”的問題轉變?yōu)榻鉀Q“上好學”的問題，也就是說，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提供優(yōu)質(zhì)高等教育資源供給能力與水平成為當前高等教育改革的核心任務。我國高等教育是“大而不強”，高等教育質(zhì)量特別是人才培養(yǎng)的質(zhì)量與經(jīng)濟社會發(fā)展的不相適應性日益突出，制約高等教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的深層次矛盾逐漸顯露。因此，如何解決提高高等教育質(zhì)量的深層次矛盾和問題，成為高等教育改革的主題。
過去的改革主要是服務于數(shù)量增長和規(guī)模擴張。當時改革的主要任務是促進數(shù)量增長、規(guī)模擴張，可以通過單項改革去完成某項任務。但是，現(xiàn)在的發(fā)展階段已經(jīng)由以規(guī)模增長為中心轉變到以質(zhì)量提升為核心，提高質(zhì)量涉及各個方面，涉及多方利益，不可能依靠某項改革單方面推進與完成。人才培養(yǎng)體制改革、管理體制改革、投入體制改革、科研體制改革、人事制度改革，都是復雜而全面的，涉及多個方面，需要系統(tǒng)持續(xù)地推進。發(fā)展任務的轉變帶來了改革特征的變化、改革任務的轉型。綜合改革是指改革方式的變化、改革內(nèi)容的深化，并不是指改革要全面開花，面面俱到，各個方面都要深化改革。應該有重點地持續(xù)推進，以核心改革帶動其他方面的改革。
高等教育綜合改革的關鍵是依靠頂層設計來系統(tǒng)推進改革舉措。
從理論上講，我國教育行政體制實行的是中央統(tǒng)一領導下的分級管理體制，是以中央集權為基礎，中央教育行政與地方教育行政相結合的體制。1986年3月12日國務院發(fā)布的《高等教育管理職責暫行規(guī)定》明確指出：“國家教育委員會在國務院的領導下，主管全國高等教育工作”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理本地區(qū)內(nèi)的高等教育”。至此，在政策層面上提出了一個由中央與省級人民政府共同承擔高等教育責任，在改革中逐步形成了“中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”，并在實踐中逐步完善為“舉辦者、管理者和辦學者職責分明，以財政撥款為主，多渠道經(jīng)費投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級管理，分工負責，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊有機結合的體制框架”。這是中央政策文件中首次在教育領域提出“兩級管理，分工負責，省級統(tǒng)籌為主”的管理體制。從教育行政體制看，中央與地方合理分工的基本原則是宏觀管理和調(diào)控權集中于中央，執(zhí)法監(jiān)管權責相對集中。地方政府則強化教育執(zhí)行機構和各項具體職能管理機構建設，有側重地加強、弱化和精簡各自機構，實現(xiàn)中央與地方的合理分權。中央擁有最后的決定權和支配權，而地方各級政府只有實施過程中的執(zhí)行權和授權范圍內(nèi)的治理權。我國的政治體制和行政管理體制決定了在完善省級教育統(tǒng)籌中，要進一步完善中央政府對地方政府的縱向權力約束機制。中央教育管理部門的下放權力和轉變職能，并不意味著能簡單地理解為削弱政府職能、政府要少管或不管為好。轉變政府職能，不適應、不符合當前我國教育改革與發(fā)展的管理職能當然要弱化、淡化、轉移、下放。相反，適應和符合高等教育改革發(fā)展要求的某些管理職能不僅不能弱化，而且要加強，比如教育投入、教育監(jiān)督、教育評價。
從改革實踐看，20世紀90年代以來，我國高等教育領域開展了很多探索，但是，由于“下改上不改”，使得一些改革探索被迫調(diào)整改革方向或者恢復原狀而陷入停滯，根本原因就是這些改革探索沒有作為經(jīng)驗在全國推廣，沒有從地方、高校的經(jīng)驗與做法上升到國家意志，制度層面鞏固不下來，或者說這些探索缺乏一定的合法性而造成夭折。例如，人事制度改革歷來是高等教育改革的難點和重點，多年來高校做了很多探索，取得了一些成效，但是并沒有根本性突破，原因是多方面的，其中的重要原因就是高校自身的探索沒有上升為國家政策，缺乏權威性而導致停滯不前。如高校的編制問題。國家對高校實行編制管理制度，目前高校編制是上世紀80年代后期或90年代初期核定的，一直沒有調(diào)整，隨著我國高等教育的快速發(fā)展，以及經(jīng)濟體制的轉軌和開放的勞動力市場的建立，現(xiàn)行編制管理模式已很難適應高校發(fā)展的需要。編制捉襟見肘已經(jīng)成為制約高校發(fā)展的重要因素。近年來，高校普遍開展了聘用制度改革，在實施崗位設置和聘用工作后，初步解決了傳統(tǒng)體制下人員身份和崗位固化的問題，但是當前國家人事管理體系中，崗位聘任與身份定位并未徹底脫鉤，崗位管理改革不夠徹底。有的雖然名義上實行聘用制度，但實質(zhì)上仍然是過去的“身份管理”。高校職員制度雖已實行多年，但外部政策環(huán)境難以容納，與社會保障、人才流動等方面的政策目前尚未有效接軌。
從改革任務看，高等教育改革從各利益相關方普遍得到實惠的階段，進入對既有利益格局進行調(diào)整的攻堅階段，從增量改革進入到存量改革階段。解決長期束縛高等教育事業(yè)科學發(fā)展的體制性障礙，不能只做加法，用增加資源、增加編制和擴大規(guī)模的辦法來解決矛盾和問題。改革還要做減法，調(diào)整利益格局，轉變資源分配方式，真正用改革的辦法解決前進中的問題。要在增量的基礎上改革存量，在體制機制上有重大突破，提高教育資源的利用效用。體制改革的目的是解放高等教育生產(chǎn)力、調(diào)動各方積極性，但是這種積極性要在統(tǒng)一的制度框架與體制機制下運轉，而不是各顯神通、各自為政、各自為戰(zhàn)。所以，高等教育綜合改革的重大突破是在尊重高等教育規(guī)律、適應經(jīng)濟社會需求和人民群眾期盼的基礎上，逐步地建立起中國特色的高等教育宏觀體制和現(xiàn)代大學制度，讓各高校在有序中競爭，在規(guī)范中運行，在制度下發(fā)展。
無論從理論上看、從改革探索的經(jīng)驗看，還是從改革的任務看，都需要頂層設計。不能簡單把“頂層設計”理解成為中央集權。在綜合改革的背景下，頂層設計的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何實施改革？這些問題都需要通過“頂層設計”過程來回答。或者說，從改革的思想、方案的設計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權力。
高等教育綜合改革的突破口是建立科學的評價機制，促進資源配置方式的轉變。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離”為導向，構建政府、學校、社會之間新型關系。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，發(fā)揮社會參與作用。如何引導高等學校實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，真正實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，我們認為可以以“大學評價機制”的建立和完善為抓手和切入點，通過科學合理的評價來引導高校準確定位、適應需求、特色立校、科學發(fā)展；引導社會正確看待高等學校辦學行為和發(fā)展現(xiàn)狀；促進政府由管理高校到評價高校的轉變，促進政府資源配置方式的科學化和合理化。把握發(fā)展的主要問題，抓住矛盾的主要方面，“評價”是推動高等教育領域綜合改革的“牛鼻子”，是高等教育綜合改革“牽一發(fā)而動全身”的重要環(huán)節(jié)。
?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W教育學院教授，副院長）
高等教育綜合改革是對我國現(xiàn)階段高等教育改革特征的概括，而非改革內(nèi)容的描述；是指改革方式的綜合性、系統(tǒng)性，而非改革內(nèi)容的面面俱到。
高等教育綜合改革的性質(zhì)是由高等教育形勢任務的變化所決定的。我國高等教育改革與發(fā)展已由規(guī)模擴張、數(shù)量供給為主步入以提高質(zhì)量和發(fā)展水平為主的新階段，是由“以量謀大”戰(zhàn)略到“以質(zhì)圖強”戰(zhàn)略的轉變。改革面臨的形勢和任務與上世紀80、90年代的改革大不相同，由解決“有學上”的問題轉變?yōu)榻鉀Q“上好學”的問題，也就是說，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提供優(yōu)質(zhì)高等教育資源供給能力與水平成為當前高等教育改革的核心任務。我國高等教育是“大而不強”，高等教育質(zhì)量特別是人才培養(yǎng)的質(zhì)量與經(jīng)濟社會發(fā)展的不相適應性日益突出，制約高等教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的深層次矛盾逐漸顯露。因此，如何解決提高高等教育質(zhì)量的深層次矛盾和問題，成為高等教育改革的主題。
過去的改革主要是服務于數(shù)量增長和規(guī)模擴張。當時改革的主要任務是促進數(shù)量增長、規(guī)模擴張，可以通過單項改革去完成某項任務。但是，現(xiàn)在的發(fā)展階段已經(jīng)由以規(guī)模增長為中心轉變到以質(zhì)量提升為核心，提高質(zhì)量涉及各個方面，涉及多方利益，不可能依靠某項改革單方面推進與完成。人才培養(yǎng)體制改革、管理體制改革、投入體制改革、科研體制改革、人事制度改革，都是復雜而全面的，涉及多個方面，需要系統(tǒng)持續(xù)地推進。發(fā)展任務的轉變帶來了改革特征的變化、改革任務的轉型。綜合改革是指改革方式的變化、改革內(nèi)容的深化，并不是指改革要全面開花，面面俱到，各個方面都要深化改革。應該有重點地持續(xù)推進，以核心改革帶動其他方面的改革。
高等教育綜合改革的關鍵是依靠頂層設計來系統(tǒng)推進改革舉措。
從理論上講，我國教育行政體制實行的是中央統(tǒng)一領導下的分級管理體制，是以中央集權為基礎，中央教育行政與地方教育行政相結合的體制。1986年3月12日國務院發(fā)布的《高等教育管理職責暫行規(guī)定》明確指出：“國家教育委員會在國務院的領導下，主管全國高等教育工作”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理本地區(qū)內(nèi)的高等教育”。至此，在政策層面上提出了一個由中央與省級人民政府共同承擔高等教育責任，在改革中逐步形成了“中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”，并在實踐中逐步完善為“舉辦者、管理者和辦學者職責分明，以財政撥款為主，多渠道經(jīng)費投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級管理，分工負責，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊有機結合的體制框架”。這是中央政策文件中首次在教育領域提出“兩級管理，分工負責，省級統(tǒng)籌為主”的管理體制。從教育行政體制看，中央與地方合理分工的基本原則是宏觀管理和調(diào)控權集中于中央，執(zhí)法監(jiān)管權責相對集中。地方政府則強化教育執(zhí)行機構和各項具體職能管理機構建設，有側重地加強、弱化和精簡各自機構，實現(xiàn)中央與地方的合理分權。中央擁有最后的決定權和支配權，而地方各級政府只有實施過程中的執(zhí)行權和授權范圍內(nèi)的治理權。我國的政治體制和行政管理體制決定了在完善省級教育統(tǒng)籌中，要進一步完善中央政府對地方政府的縱向權力約束機制。中央教育管理部門的下放權力和轉變職能，并不意味著能簡單地理解為削弱政府職能、政府要少管或不管為好。轉變政府職能，不適應、不符合當前我國教育改革與發(fā)展的管理職能當然要弱化、淡化、轉移、下放。相反，適應和符合高等教育改革發(fā)展要求的某些管理職能不僅不能弱化，而且要加強，比如教育投入、教育監(jiān)督、教育評價。
從改革實踐看，20世紀90年代以來，我國高等教育領域開展了很多探索，但是，由于“下改上不改”，使得一些改革探索被迫調(diào)整改革方向或者恢復原狀而陷入停滯，根本原因就是這些改革探索沒有作為經(jīng)驗在全國推廣，沒有從地方、高校的經(jīng)驗與做法上升到國家意志，制度層面鞏固不下來，或者說這些探索缺乏一定的合法性而造成夭折。例如，人事制度改革歷來是高等教育改革的難點和重點，多年來高校做了很多探索，取得了一些成效，但是并沒有根本性突破，原因是多方面的，其中的重要原因就是高校自身的探索沒有上升為國家政策，缺乏權威性而導致停滯不前。如高校的編制問題。國家對高校實行編制管理制度，目前高校編制是上世紀80年代后期或90年代初期核定的，一直沒有調(diào)整，隨著我國高等教育的快速發(fā)展，以及經(jīng)濟體制的轉軌和開放的勞動力市場的建立，現(xiàn)行編制管理模式已很難適應高校發(fā)展的需要。編制捉襟見肘已經(jīng)成為制約高校發(fā)展的重要因素。近年來，高校普遍開展了聘用制度改革，在實施崗位設置和聘用工作后，初步解決了傳統(tǒng)體制下人員身份和崗位固化的問題，但是當前國家人事管理體系中，崗位聘任與身份定位并未徹底脫鉤，崗位管理改革不夠徹底。有的雖然名義上實行聘用制度，但實質(zhì)上仍然是過去的“身份管理”。高校職員制度雖已實行多年，但外部政策環(huán)境難以容納，與社會保障、人才流動等方面的政策目前尚未有效接軌。
從改革任務看，高等教育改革從各利益相關方普遍得到實惠的階段，進入對既有利益格局進行調(diào)整的攻堅階段，從增量改革進入到存量改革階段。解決長期束縛高等教育事業(yè)科學發(fā)展的體制性障礙，不能只做加法，用增加資源、增加編制和擴大規(guī)模的辦法來解決矛盾和問題。改革還要做減法，調(diào)整利益格局，轉變資源分配方式，真正用改革的辦法解決前進中的問題。要在增量的基礎上改革存量，在體制機制上有重大突破，提高教育資源的利用效用。體制改革的目的是解放高等教育生產(chǎn)力、調(diào)動各方積極性，但是這種積極性要在統(tǒng)一的制度框架與體制機制下運轉，而不是各顯神通、各自為政、各自為戰(zhàn)。所以，高等教育綜合改革的重大突破是在尊重高等教育規(guī)律、適應經(jīng)濟社會需求和人民群眾期盼的基礎上，逐步地建立起中國特色的高等教育宏觀體制和現(xiàn)代大學制度，讓各高校在有序中競爭，在規(guī)范中運行，在制度下發(fā)展。
無論從理論上看、從改革探索的經(jīng)驗看，還是從改革的任務看，都需要頂層設計。不能簡單把“頂層設計”理解成為中央集權。在綜合改革的背景下，頂層設計的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何實施改革？這些問題都需要通過“頂層設計”過程來回答。或者說，從改革的思想、方案的設計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權力。
高等教育綜合改革的突破口是建立科學的評價機制，促進資源配置方式的轉變。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離”為導向，構建政府、學校、社會之間新型關系。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，發(fā)揮社會參與作用。如何引導高等學校實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，真正實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，我們認為可以以“大學評價機制”的建立和完善為抓手和切入點，通過科學合理的評價來引導高校準確定位、適應需求、特色立校、科學發(fā)展；引導社會正確看待高等學校辦學行為和發(fā)展現(xiàn)狀；促進政府由管理高校到評價高校的轉變，促進政府資源配置方式的科學化和合理化。把握發(fā)展的主要問題，抓住矛盾的主要方面，“評價”是推動高等教育領域綜合改革的“牛鼻子”，是高等教育綜合改革“牽一發(fā)而動全身”的重要環(huán)節(jié)。
?。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W教育學院教授，副院長）
